Le paradis gaspillé – ce qui est vraiment arrivé à l’économie du Sri Lanka

Le Sri Lanka est souvent considéré comme l’enfant emblématique des dangers de la «diplomatie du piège de la dette» chinoise, même si la dette chinoise n’est qu’un élément parmi la complexité des problèmes structurels. Si nous adoptons une vision sur plusieurs décennies, la trajectoire économique actuelle du Sri Lanka était évidente, et son défaut souverain imminent était une fatalité. Alors que les remboursements élevés de la dette extérieure, une crise des changes et la pandémie poussent le pays au bord d’un défaut de paiement sans précédent en 2022, des décennies de solides performances sur les indicateurs sociaux sont désormais sérieusement menacées.

Les autorités nationales, y compris le gouverneur de la Banque centrale, ont résisté aux appels nationaux et internationaux croissants en faveur d’un accord avec le Fonds monétaire international (FMI) et d’une restructuration de la dette, insistant sur le fait que Sri Lanka assurera le service de sa dette et gardera les intérêts des créanciers étrangers “à cœur”. Cependant, le président a récemment signalé l’intention du gouvernement de restructurer sa dette avec l’aide de ses alliés et du FMI. Pendant ce temps, le public sri-lankais supporte le poids de la crise, les coupures de courant quotidiennes, les pénuries de carburant et la flambée des prix des biens essentiels devenant la « nouvelle norme ».

Des années 1950 aux années 1980, la collecte de revenus élevés a soutenu des dépenses généreuses pour les subventions alimentaires, la santé et l’éducation. Le Sri Lanka a constamment surclassé ses pairs sur les indicateurs sociaux. Depuis le début des années 1990, le ratio impôts/PIB est passé d’une moyenne de 18,4 % (1990-92) à 12,7 % (2017-19), atteignant un creux de 8,4 % en 2020. Fait intéressant, la baisse des revenus commencé après la fin de la guerre civile au Sri Lanka en 2009. Les gouvernements ont commencé à dépenser beaucoup moins pour les biens sociaux qu’ils ne le faisaient par le passé, les dépenses moyennes de santé et d’éducation en 2010-19 s’élevant à 1,8 % et 1,4 % du PIB, respectivement.

Depuis les années 1990, les gouvernements sri-lankais successifs ont commis trois péchés capitaux, qui peuvent être pardonnables en eux-mêmes, mais qui forment ensemble une trinité impie de catastrophe économique : une forte dépendance aux emprunts commerciaux pour financer le déficit budgétaire depuis le milieu des années 2000 ; l’incapacité à élargir le filet fiscal et, par conséquent, la diminution des recettes publiques ; et des occasions manquées de diversifier et de développer le marché d’exportation, ce qui a conduit à dépendre de quelques sources pour la plupart des revenus de change. La crise actuelle des changes a été déclenchée par la baisse des exportations et du tourisme en 2020 et des envois de fonds étrangers en 2021. Les deux premiers péchés mettent en évidence la faiblesse des fondements d’une économie qui s’effondre désormais sur elle-même.

La crise actuelle du pays trouve ses racines dans l’afflux d’aides après l’ouverture de l’économie en 1977. Cela a permis aux gouvernements successifs d’enregistrer d’importants déficits budgétaires tout en négligeant la collecte des recettes. L’aide et les possibilités d’emprunt concessionnel se sont taries alors que le Sri Lanka est passé au statut de pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. Cela a conduit à une forte dépendance à l’égard des emprunts commerciaux pour financer le budget national.

Ces prêts, contrairement aux prêts concessionnels des institutions multilatérales, n’étaient assortis d’aucune condition. La majeure partie de cette dette a pris la forme d’obligations souveraines internationales (ISB). Mais cette solution « rapide et sale » a eu un prix : des taux d’intérêt élevés, des échéances plus courtes et des risques plus élevés. En 2019, les emprunts commerciaux, qui ne représentaient que 2,5 % de la dette extérieure en 2004, avaient grimpé à 56 %.

En comparaison, la dette détenue par les Chinois (y compris la dette publique et la dette garantie par l’État) ne représentait que 17,2 % de la dette extérieure en 2019. Mais le vrai diable réside dans les taux d’intérêt effectifs des ISB, qui sont plus du double de ceux des prêts chinois. Les paiements d’intérêts du Sri Lanka ont représenté à eux seuls 95,4 % des recettes publiques en 2021. À titre de comparaison, ses pairs en matière de notation de crédit, l’Éthiopie et le Laos, ont des taux de 11,8 % et 6,6 %, respectivement.

Alors que le statut de développement plus élevé de Sri Lanka aurait dû entraîner une augmentation de la fiscalité directe et une croissance du ratio impôts/PIB, son système fiscal est très inéquitable, la fiscalité indirecte représentant environ 80 à 82 % des recettes. La baisse du taux d’imposition est due en partie à l’incapacité d’étendre le filet fiscal, au recours à la fiscalité indirecte, à l’instabilité de la politique fiscale et à une pléthore d’avantages et d’allégements fiscaux.

Les droits d’importation sont la forme préférée de perception des recettes du Sri Lanka, plus de la moitié des recettes publiques étant perçues de cette manière. Les riches et les pauvres sont taxés de manière égale sur la consommation d’importations alimentaires essentielles, de combustible de cuisine et même de serviettes hygiéniques. Les lourdes taxes sur les biens de consommation ont créé un système fiscal régressif qui peine à collecter des recettes suffisantes pour financer les dépenses publiques. En revanche, la fiscalité progressive n’a pas augmenté depuis les années 1990, le nombre de contribuables individuels ne suivant pas l’expansion économique.

Ces décisions politiques peu judicieuses peuvent être attribuées en partie à l’expansion de l’influence de la présidence exécutive sur le Trésor et à l’absence de puissants ministres des Finances. Cela a été démontré en novembre 2019, lorsque le président Gotabaya Rajapaksa a tenu une promesse électorale de réduire les impôts, ce qui a finalement aggravé la perte de revenus due à la pandémie.

La pandémie peut être considérée comme la « paille qui a brisé le dos du chameau » plutôt que comme la cause des malheurs du Sri Lanka. La situation est devenue incontrôlable lorsque les revenus du tourisme et d’autres sources de devises ont été touchés. Alors que les envois de fonds des travailleurs ont en fait augmenté en 2020, ils ont atteint leur plus bas niveau en dix ans en 2021, car le taux de change fixe a conduit à une utilisation accrue des canaux informels pour rapatrier les revenus.

Après que de vastes réductions d’impôts en 2019 aient entraîné une dégradation de la cote de crédit en 2020, le Sri Lanka a perdu l’accès aux marchés financiers internationaux et, par la suite, sa capacité à renouveler les ISB. Alors que certains des remboursements ont été complétés par une augmentation des emprunts multilatéraux et bilatéraux, Sri Lanka a commencé à puiser dans ses réserves de change pour honorer ses dettes. Cela a entraîné une chute des réserves de change d’un niveau sain de 8 864 millions de dollars en juin 2019 à 2 361 millions de dollars en janvier 2022 (dont les réserves utilisables ne représentent en fait que 792 millions de dollars). Incapable de ramener ses revenus étrangers aux niveaux d’avant la pandémie, le Sri Lanka est désormais confronté à une grave crise des changes. Là encore, la pandémie n’a fait qu’exposer les vulnérabilités du pays au lieu de précipiter sa crise.

Le Sri Lanka a un problème unique au monde de surpasser constamment ses pairs sur les indicateurs de développement tout en faisant face à des niveaux de recettes publiques dangereusement bas. Son déclin économique est révélateur d’une mauvaise gestion des finances publiques et de politiques à courte vue. Plutôt que d’être victime de pratiques de prêt omniprésentes, le Sri Lanka est victime de ses propres fondations institutionnelles en ruine et politisées. Son triplé de péchés l’a amenée au bord du défaut et pourrait anéantir des décennies de progrès et de stabilité post-conflit. Le gouvernement insiste sur le fait que « le Sri Lanka paie toujours ses dettes », et bien que cela semble être une position admirable, combien de temps le peuple sri lankais supportera-t-il le coût de cette position ?

Cet article fait partie d’une série collaborative avec La Fondation Asie.

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